預算執行的審計工作報告

預算執行的審計工作報告

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　我受國務院委託，向全國人大常委會報告2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

　　2013年，各部門各地區在黨中央、國務院的領導下，認真落實十二屆全國人大一次會議批准的財政預算，較好完成了年度預算收支任務。

　　——財政經濟實現平穩執行。面對國內經濟下行的壓力，明確經濟執行的合理區間，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，推動經濟提質增效升級，將財政赤字佔GDP的比重控制在2.1%。依法加強稅收徵管，全國財政收入比上年增長10.2%，中央財政收入完成預算的100.2%。

　　——財政保障能力不斷提高。著力改善民生，中央財政用於醫療衛生、社會保障和就業、文化體育與傳媒方面的支出比上年增長26.4%、14.2%、7.5%。加強結構調整和基礎設施建設，用於科技、交通運輸方面的支出增長7.4%、4.3%。厲行節約，中央部門一般性支出壓減5%;執行中，公共財政預算支出調減2391.39億元、調增1340.78億元。

　　——財稅改革逐步推進。國務院機構改革有序實施，分批取消和下放416項行政審批，取消和免徵行政事業性收費348項。擴大“營改增”試點，實施資源稅從價計徵改革試點，重新修訂政府核准的投資專案目錄，減輕企業負擔1500多億元。

　　——財政金融風險得到有效防範和化解。加強財政管理，清理財政存量資金，制定結餘結轉資金統籌使用辦法，摸清全國政府性債務底數，開展地方財政專戶和借款檢查。著力引導貨幣信貸和社會融資適度增長，強化風險預警和流動性管理，保持金融穩健執行。

　　對《國務院關於2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出的問題，國務院召開專門會議部署整改。各部門各地區認真落實國務院要求，整改後促進增收節支和挽回損失等3900多億元，糾正違規徵地用地50多萬畝，制定完善制度1900多項;審計署發現的175起涉嫌違法違紀案件移送有關部門查處後，已有1200多人被依法依紀處理。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。

　　一、中央財政預算收支執行及決算草案審計情況

　　主要審計了中央財政預算執行和決算草案總體情況，並與庫款收繳、資金撥付情況進行了核對。財政部編制的中央決算草案顯示，2013年，中央公共財政預算收入總量61 198.48億元，支出總量69 698.48億元，收支相抵，赤字8500億元，與預算持平;中央政府性基金預算收入總量5086.59億元，支出4179.46億元，結轉下年907.13億元;中央國有資本經營預算收入總量1130.38億元，支出978.19億元，結轉下年152.19億元。預決算收支情況詳見下表：

　　2013年中央財政收支預決算情況表

　　單位：億元

	公共財政預算			政府性基金預算			國有資本經營預算
	年初預算	決算草案	完成率	年初預算	決算草案	完成率	年初預算	決算草案	完成率
收入	60060	60198.48	100.23%	3619.13	4251.86	117.48%	1011	1058.43	104.69%
上年結轉收入	0	0	-	781.02	834.73	106.88%	72.11	71.95	99.78%
預算穩定調節基金調入	1000	1000	100.00%	-	-	-	-	-	-
收入總量	61060	61198.48	100.23%	4400.15	5086.59	115.60%	1083.11	1130.38	104.36%
支出	69560	68491.68	98.46%	4400.15	4179.46	94.98%	1083.11	978.19	90.31%
補充預算穩定調節基金	-	1206.8	-	-	-	-	-	-	-
支出總量	69560	69698.48	100.20%	4400.15	4179.46	94.98%	1083.11	978.19	90.31%
結餘或赤字	-8500	-8500	100.00%	-	907.13	-	-	152.19	-

　　審計結果表明，中央財政預算執行總體情況較好，決算草案編制較為規範，但各類預算收支劃分還不夠清晰，預決算的完整性和準確性有待進一步提高。

　　(一)決算草案編報內容不夠清晰。決算草案反映的支出功能分類科目中，有些科目又是按資金來源或分配使用單位設定的，導致同類工作或支出事項分散在不同科目列報，同一科目又列報了不同類工作或支出事項。如公共財政用於公路建設的相關支出分散在“21401公路水路運輸”和“2140601車輛購置稅用於公路等基礎設施建設支出”科目列報;在“213農林水事務”科目列報的個別單位基本支出和專案支出中，實際包含教育、社會保障等非農林水事務支出。此外，決算草案目前僅按功能分類科目情況列報，財政部應進一步研究同時按經濟性質分類編制中央決算。

　　(二)公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算界定不清晰。一是收入歸屬不夠明確，如將有公共財政預算性質的船舶港務費納入政府性基金預算管理，2013年收入44.36億元、支出43.92億元。二是對同一專案或企業透過不同渠道交叉安排支出，如對“全國第十二屆運動會辦賽經費”、“大中型水庫移民後期扶持”等4個專案，公共財政預算和政府性基金預算分別安排專項資金44.89億元、114.22億元;對13戶中央企業，公共財政預算安排產業技術研究與開發資金1.32億元，國有資本經營預算又安排同類的產業升級與發展支出34.55億元。

　　(三)國有資本經營預算範圍不完整。至2012年底，中央部門和單位全資或控股企業尚未全部納入國有資本經營預算，但2013年國有資本經營預算實施範圍並未擴大。同時，對財政部持股的中央金融企業國有資本經營收益收繳缺乏統一規定，執行中標準不一。

　　(四)各類預算中有專項用途的收入不能統籌安排使用，不利於及時發揮資金效益。2013年，公共財政預算收入中具有專項用途的收入有3002.73億元(佔4.99%)，如車輛購置稅2013年結轉133.31億元，佔當年收入的5.13%;實行專款專用的政府性基金收入至年底結存907.13億元，佔當年收入的21.34%。同時，政府性基金清理工作進展較慢，至2013年底，2012年徵收的政府性基金一項都未減少，價格調節基金等未按規定程式設立的基金也未取消。

　　二、中央財政管理審計情況

　　從審計中央財政的預算管理、資金分配和使用效益情況看，2013年，財政部和發展改革委等部門嚴格財政預算執行，加大對民生等重點領域的投入，預算的規範化和公開程度不斷提高。但預算資金分配權責關係尚未完全理順，財政資金管理使用中還存在一些違規問題。

　　(一)資金收繳和預算批覆不規範。

　　1.未收繳入庫資金91.4億元，包括：發展改革委委託所屬企業管理的20年前已取消的國家轎車零部件橫向配套基金本金和清收款(含資產)10.26億元;財政部參股的創業投資基金收益1.38億元;財政部同意農業銀行從受託處置資產收入中留用的委託手續費和超收獎勵79.52億元，電網經營企業從農網還貸資金收入中留用的手續費2400萬元，未實行“收支兩條線”管理。

　　2.批覆的部門預算中個別事項不夠準確和細化。一是批覆的56個部門年初預算少編報已確認的2011年底結餘資金18.33億元;二是批覆的教育部年初預算列入了未細化到具體專案的“高校發展長效機制補助經費”等預算43億元，執行中由財政部再次批覆。

　　3.批覆的部門預算中個別事項不合規。一是批覆的農業部、林業區域性門預算中，安排“病蟲害控制”等補助地方支出8.97億元。二是批覆安全監管總局等4個部門在未實行定員定額管理的下屬單位預算中編列機動經費預算4493.18萬元、銀監會等11個部門超範圍動用機動經費2.03億元，不符合機動經費預算編列和動用有關規定。三是批覆的證監會、保監會、社保基金會部門預算中，按職工工資總額的14%安排職工福利費，超過中央在京部門標準。

　　4.預算下達不及時。公共財政專項轉移支付預算中，有4950.46億元(佔26.60%)未按要求於6月15日前下達，其中6.77億元是12月31日才下達的。政府性基金轉移支付預算中，有1011.76億元(佔71.24%)未按要求於6月15日前下達，其中21.01億元是12月25日才下達的。公共財政本級支出預算中，有920.53億元(佔4.5%)未按要求於9月30日前下達，其中66.85億元是12月31日才下達的。國有資本經營預算中，有420.70億元(佔43.01%)12月才下達。

　　5.財政專戶清理不到位。至2013年底，中央財政在商業銀行開設41個專戶，其中：存放資金的性質和用途相近的專戶未按規定精簡歸併，涉及13個專戶;超過一年未發生業務的5個專戶未按規定撤銷。

　　(二)財權與事權未理順，專項轉移支付清理整合不到位。

　　1.專項轉移支付專案清理力度不夠大。經審計核實，具有專項性質的轉移支付明細專案有363項，其中“中央基建投資”1個明細專項又包含110個子項。有的專項設定交叉重複，如財政部管理的“國家水土保持重點建設工程補助”等6個專項與發展改革委管理的“水土保持專項資金”等6個專項之間，財政部管理的“農業科技推廣示範”、“名優經濟林”等21個專項之間，發展改革委管理的“物流業調整和振興”、“農產品冷鏈物流”等13個專項之間，在資金投向、補貼物件等方面存在交叉現象。

　　2.有的政策目標不夠協調。如農業部管理的“海洋捕撈漁民轉產轉業補助”主要用於海洋漁船的報廢補助等，而財政部和農業部共同管理的“漁業成品油價格補助”主要用於補助因成品油價格調整增加的漁業成本，由於保留漁船領取的成品油價格補助高於報廢漁船獲得的轉產轉業補助，漁民更傾向於保留漁船，造成減船轉產工作陷於停頓。個別專項分配辦法與政策目標銜接不夠緊密，如發展改革委管理的“重點節能工程”專案，不是按節能量而是按專案總投資的一定比例安排補助，未充分考慮專案的節能效果和不同行業的節能成本。

　　3.分配管理權責有待理順。以“農林水事務”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理;下達到地方後僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批，如廣東省2013年分配的“晚造水稻種植保險保費補貼”1.16億元，經縣、市、省逐級稽核，最長的歷時213天才到位。同時，專項資金整合不到位，至2013年底，財政部已將“農林水事務”類中的23個專項整合為10個，但整合後的6個專項在實際安排資金時，仍按原16個專項管理，分配依據、審批程式無實質性改變，資金也不能調劑使用。

　　(三)部分財政資金分配不規範，有的使用中存在違法違規問題。

　　1.分配中存在超範圍、超標準問題。一是財政部分配的“成品油價格補助”、“小額擔保貸款財政貼息”、“全科醫生規範化培養基地能力建設”等3個專項中，有128.32億元超出規定的補助範圍，其中由於交通運輸部擴大成品油價格補助範圍，多撥付116.61億元。二是財政部在清算成品油價格補助時，未按實際油品分類結算，多支付地方12.62億元。三是發展改革委在“重點節能工程”專項中超範圍安排地方發展改革等部門車輛購置補助2.18億元，向“防災減災能力建設”專項的7個專案超出標準或申請額多安排投資940萬元。

　　2.申報中存在虛報冒領問題。由於財政專項資金種類多、專案雜，參與分配部門多，由基層逐級稽核上報，資訊溝通不暢，加之稽核監管不到位，弄虛作假問題比較嚴重。重點抽查的“林業貸款貼息”、“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機構涉農貸款增量獎勵”和“農村金融機構定向費用補貼”6個專項的可疑專案中，有18.59億元專項資金(佔抽查金額的37.59%)被騙取套取。主要是：

　　一是專案單位和個人採取虛構專案、偽造申報材料等方式騙取財政資金。如南充鑫泓建材有限責任公司和四川安格兒建材有限責任公司2012年以來，虛構專案、私刻印章、偽造公文、虛開發票，騙取中央基建投資補助1240萬元;黑龍江百禾食品有限公司在未向銀行貸款的情況下，偽造銀行公章、銀行法定代表人名章、貸款合同、保證合同等，申報2013年林業貸款貼息104.1萬元，審計指出後當地財政局未向企業撥付。

　　二是一些主管部門和工作人員出於地方或部門利益，稽核把關不嚴，有的甚至默許弄虛作假行為。如濱州、新泰、寧陽的交通運輸局默許當地3家公共汽車公司虛報車輛和運營里程，2010年至2013年騙取成品油價格補助1.06億元，其中340.67萬元被當地交通運輸局佔用。

　　三是有的公職人員與企業或個人內外勾結騙取財政資金，從中牟取不當利益。如山西信聯機械製造股份有限公司採取將同一機具修改發動機號、重複計算等方式，虛報銷售量騙取農機具購置補貼5000多萬元，山西省41個縣區農機系統多名工作人員協助造假，並從中收受好處。

　　3.使用中存在擠佔挪用問題。審計9個省發現，8個省及所屬12個縣擠佔挪用專項資金31.33億元，主要用於日常運轉、工業園區建設、發放工資津補貼等。如四川省簡陽市2010年至2013年，將上級財政撥付的'民生類專項資金共計14.19億元挪用於市重大專案、工業園區建設等，影響相關政策目標的實現。

　　(四)各級財政均有一些資金沉澱，資金使用效益未能充分發揮。

　　1.中央本級財政存量資金較多。如為滿足科技經費增幅應高於財政經常性收入增幅的規定，中央財政將當年無具體使用專案的科學技術支出按權責發生制結轉，至2013年底累計結轉384.12億元，有217.24億元結轉5年以上。

　　2.重點審計的32箇中央部門結存資金半數閒置超過一年。至2013年底，這些部門結存資金974.20億元中，有493.80億元(佔50.69%)是2012年底前形成的，結轉超過5年的有8.36億元。審計還發現，衛生計生委、文化部、人民銀行等7個部門本級和36個所屬單位2013年採取虛列支出、以撥作支等方式人為減少存量資金6.11億元，海洋局本級和中科院大氣物理研究所等16個所屬單位未及時上繳或未經批准動用結餘資金1.29億元。

　　3.重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金近三成已無法按原用途使用。至2014年3月底，這些地方財政存量資金共計7673億元，其中有指定用途的4802億元(佔62.58%)，主要集中在城鄉社群事務、農林水和環境保護等政府投入不足領域;有2051.39億元(佔26.74%)由於原定專案完成或取消、不具備實施條件等已無法按原用途使用。