城鄉教育師資配置不合理誘因及破解策略論文
[摘要]我國長期以來實行的城鄉差別發展模式在事實上造成了城鄉義務教育的不平等，尤其是師資配置的不平等。以山東省為例，當前城鄉義務教育師資配置存在嚴重的不合理性，其原因主要有：城鄉二元制社會結構的反映；有效監督管理機制的缺乏；教師分配政策中的城市本位；城鄉經濟文化發展水平的差異。從政府層面來說，打破城鄉二元結構藩籬、增加農村教育投入、調整中小學教師編制標準、完善教育監督機制等是合理配置城鄉義務教育師資的關注點。
[關鍵詞]教育公平；城鄉叉務教育；師資配置
社會平等是人類永恆的追求，而教育平等作為社會平等在教育上的體現，是人們不受政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上都享有同等受教育的權利。但教育平等是相對的，教育不平等是絕對的。合理配置教師資源是城鄉教育平等的基礎和保障。但目前山東省城鄉師資力量差距明顯。基於研究需要，本文探討在微觀領域即同一區域內城鄉義務教育校際師資配置不合理現象。
一、城鄉義務教育師資配置不合理的表現
(一)農村教師學歷層次偏低，中高階教師比例小
教師學歷可以在某種程度上反映教師具有的專業技術水平以及教育教學能力。2008年山東教育綠皮書統計資料顯示，山東省城鄉教師學歷層次差距很大。如：2005年具有本科學歷的農村初中教師只佔26.02％，而城市是64.36％；具有專科及以上學歷的農村小學教師只佔43.88％，但城市是79.20％。職稱水平可以反映教師的執教水平和從業能力，農村教師職稱水平也低於城市教師。2007年，城市初中教師具有高階職稱的比例是19.25％，而農村初中僅為8.14％；城市小學教師具有高階職稱的比例是2.07％，農村小學僅為1.25％。
(二)農村教師年齡結構老化，專任教師結構性缺編
農村教師年齡結構呈老齡化趨向。2007年，城市初中教師中50歲以上的佔5.45％；農村初中教師年齡在50歲以上的佔7.91％。城市小學教師中50歲以上的佔9.85％；農村小學教師年齡在50歲以上的佔25.94％，是城市教師的3倍。農村專任教師學科結構不合理(見表1)，外語、音樂、美術等教師擁有量低，教師工作量大，而且為保證開課需要，許多教師存在“教非所學”的情況，導致農村學生綜合素質較低。
(三)農村教師數量不足，代課教師問題突出
從教師數量看，2007年山東省農村小學的生師比約為15.5：1，城市小學的生師比約為14.87：1；農村初中的生師比約為11.9：1，而城市初中的生師比約為10.69：1。因此儘管近幾年農村教師數量有所增加，但是城市學校在教師數量上仍然佔有優勢。為彌補義務教育教師數量的不足，各地招聘大量的代課教師，近幾年山東省代課教師數量大約在一萬兩千人左右，而且大部分存在於農村地區，尤其是農村小學代課教師佔到農村學校的半數以上，影響了教師隊伍的穩定和教育事業的和諧發展。
(四)農村教師職後培訓層次低，流失現象嚴重
據2008年山東省教育廳對參加省級培訓的農村中小學骨幹教師隨機抽樣調查表明，農村教師培訓主要集中於縣、市兩級，各佔總數的37％，參加省級培訓的教師只有12％，而8％的教師未參加任何培訓。山東省當前教師流動失範，呈單向上位流動趨勢。2007年農村初中專任教師減少10848人，增加6906人，比去年減少3942人；農村小學專任教師減少25152，增加25214，與去年基本持平。因此，教師流失主要集中在農村學校。農村教師的過度流失進一步加劇了城鄉義務教育不平等的現狀。
二、城鄉義務教育師資配置不合理的誘因
“教育的城鄉差距是教育差距的核心，縮小教育差距的關鍵在於縮小教育的城鄉差距。”為改變城鄉義務教育不平等狀況，“國務院和縣級以上地方政府應當合理配置教育資源，促進教育均衡發展”。因此，目前山東省城鄉義務教育師資配置不合理主要由政府政策失衡引起。
(一)城鄉二元制社會結構的反映
城鄉義務教育不平等源於城鄉二元社會結構，是二元社會結構在教育上的必然反映，城鄉二元結構形成了國家宏觀政策的偏差。在城鄉二元結構、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區和城鄉差異的“城市中心”價值取向，國家的.公共政策優先滿足甚至只是反映和體現城市人的利益。儘管隨著市場經濟體制的建立和城市化程序的加快以及國家對農村教育的重視，這一取向有所改變，但是作為一種思維的慣性，對教育資源尤其是優質教育資源的分配仍然存在明顯向城市傾斜而忽視農村的傾向，這造成城鄉師資結構的不合理。
(二)教師分配政策中的城市本位
由於城市學校具有一定的優越性，政府部門在安排教師時會優先考慮城市學校的需要，導致城市學校佔有更多高學歷教師，並且擁有更多挑選高素質教師的機會。儘管近幾年山東省在完善農村教師補充機制問題上採取了一系列措施，但效果並不顯著，新分配的教師不甘於農村教育崗位，想方設法調入城市學校。目前普遍實行的城市教師到農村支教的政策，由於城市教師到農村任教的短暫性、臨時性和某種程度的被動性，加之對農村的教育狀況不熟悉，這一政策發揮的作用有限。因此，城鄉師資力量差距日增。
(三)有效監督管理機制的缺乏
良好政策的實施要依靠強有力的監督機制，但在義務教育發展過程中，監督監察機制並不健全，這導致很多教育政策的實施沒有落到實處。政府部門違反教育政策抽調優秀教師建設重點學校等行為無法得到有效遏制，造成教育資源在城市學校的不合理集中。農村教師缺乏培訓機會，且培訓經費具體支出情況難以核實和監督，造成其從業觀念和能力落後。而在教師工資發放過程中，存在城鄉雙重標準現象，加之地方政府及學校剋扣、拖欠、挪用教師工資，向教師攤派、集資等現象時有發生，打擊了農村教師工作的積極性。
(四)城鄉經濟文化發展水平的差異
與城市相比，農村經濟發展較為落後，而農村教育作為農村發展的子系統之一。其發展必然會受到農村經濟發展水平的影響。在“以縣為主”的管理體制下，城市學校的義務教育一般由縣、市政府提供，而農村學校則基本由鄉、鎮提供。因此，城鄉學校間教育經費差額明顯，造成農村學校教學設施落後，教師職後培訓經費缺乏。而且，相比農村地區，城市具有優越的公共文化服務體系，居民的公共文化服務意識以及公共文化服務產品的供給具有明顯的優越性，政府及相關部門提供的文化服務產品性質多樣、形式靈活。所以城鄉經濟文化的差距造成農村學校教育投入、支出不足，這反過來又加劇了城鄉義務教育師資配置的不平等。
三、合理配置城鄉義務教育師資的政策性建議
“任何善意的、較為文明的政府都可以認為自己具有比其所統治的普通人高的教化水平，因而同大多數人的自發需要相比，應該能夠向人民提供更好的教育。所以原則上說，就應該由政府向人民提供教育。”因此，教育不平等主要是由於存在阻礙農村教育自我生長的政策性因素，要有效解決城鄉師資配置不合理問題，關鍵要靠政府部門的宏觀調控。
第一，打破城鄉二元結構藩籬，完善“以縣為主”.管理體制。合理配置義務教育師資力量，政府關鍵要消除二元制社會結構的影響，採取積極措施改變城鄉教育分割和城鄉教育分治及重城市輕農村的傾向，把農村教育作為教育整體的有機組成部分，真正把農村教育與城市教育放在同等的位置。為有效改變教育資源在城市學校不合理集中的現象，我們需要深化教育體制改革，進一步完善“以縣為主”的管理體制。縣級教育行政部門要採取切實可行措施，統一配置縣內教育資源，透過建立完善的政府問責制度，保障縣域教育資源尤其是城鄉義務教育教師資源平等。
第二，增加農村義務教育投入，統一城鄉學校辦學標準。為了平等地對待所有人，提供真正的同等機會，社會必須要更多地注意那些天賦較低和出生於較不利的社會地位的人們。為此，政府要優先保障農村教育發展，在資源配置上適當向農村地區傾斜，要增加對農村教育投入，統籌城鄉教育經費，形成規範的教育財政撥款制度。為保證城鄉學校辦學條件一致，臺灣在義務教育階段實行“用一張圖紙建造所有學校”的政策。因此，政府要統一城鄉學校辦學標準。縮小義務教育學校硬體建設差距，把縣域內農村學校建設納入城鄉一體化綜合發展規劃，按照省制定的中小學辦學條件基本標準，加快農村學校的現代化、標準化建設，力求辦學條件平等，為城鄉教師提供相同的工作環境。
第三，提高農村教師待遇，穩定現有農村教師隊伍。在菲律賓，農村教師除享有基本工資外，還享有艱苦工作津貼；而俄羅斯一直實行農村教師工資待遇比城市教師高25％的政策。因此，為穩定目前農村教師隊伍，我國必須提高農村教師工資水平，落實主管教育的縣長責任制，縮小城鄉教師工資差距。縣財政要設立專項資金，建立並全面落實農村中小學教師津貼制度，努力提高農村教師生活待遇。對長期紮根農村教育的教師，除每月給予一定數額的資金補貼外，還可在職稱評聘和職務晉升方面予以照顧，使其優先晉升高一級教師職稱，以逐步提高農村中小學教師在中高階專業技術職稱和表彰獎勵中的比例。
第四，調整中小學教師編制標準，促進城鄉教師合理流動。根據課程改革的需要和農村中小學實際，政府要合理核定教師編制標準，改變中小學教師編制城鄉雙重標準狀況，統一教師編制城鄉標準，在編制總額內對農村學校予以傾斜；暢通教師出入口，空出的中小學教師編制要及時補充，禁止以代課教師頂替編內教師；改革目前“教師校管”的管理方式，將教師的管理許可權回收到縣，由縣教育行政部門統一聘任、統一管理人事、統一配置師資，使教師逐步淡化單位角色意識，徹底打破校際間師資保護的壁壘；同時要建立教師定期流動機制，從制度層面弱化學校對教師流動的限制，使教師的人事關係不受現在工作學校的束縛，以實現優質教師資源區域共享，改變城鄉師資不合理現象。
第五，完善教育監督機制，平衡城鄉教育發展。為保證義務教育師資平等，我們需要建立獨立於政府和學校的第三方監督機構，監督管理政府和各級學校的教育平等狀況，把辦學條件均衡、教師學歷合格率、高階職稱教師比例等作為教育平等的重要指標，並以此作為考核幹部和評價學校的主要參考依據。教育行政部門要形成關於教師流動、教師招聘任用等重大問題的公正聽證協商制度，擴大社會對教育平等進展狀況的知情權、監督權和參與權。借鑑英國對中小學的督導評估引入市場機制，實現社會化的做法，教育主管部門應逐步建立規範化、科學化和制度化的義務教育監測評估體系，定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監測和分析，並以適當方式予以公佈，動員全社會力量來促進師資平等。