城市低保物件脫貧之路論文
一、持續貧困：以生存的意志度過每一天
我國現行的城市居民最低生活保障制度（簡稱“低保制度”）的設計思路和救助標準，決定了低保物件將持續生活在貧困之中。大量的研究表明，目前各級地方政府制定的救助標準僅能維持低保物件的基本生存，不足於預防貧困。如，亞行專家組透過測算發現，全國35個城市中的27個城市的救助標準低於估計的貧困線。其中，有17個城市的救助標準和估計的貧困線之間的差距大於10％[1].尚曉援教授的研究結果證實，四個受訪城市的救助標準大體為當地平均收入的27-28%，而國際上被廣泛接受的標準是中位收入或人均收入的60%[2].
實際情況是，我國城市低保物件絕大多數生活在極端貧困中。僅以經濟發達地區北京市東城區為例，抽樣調查結果顯示，低保家庭的人均月消費支出，僅相當於該市一般家庭的42.7%，其中食品類一項就佔整個家庭日常消費支出的56%；低保家庭耐用消費品的擁有量不僅遠低於一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；無房產權戶在九成以上，人均住房使用面積不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破舊及危房中。不僅如此，物質匱乏也使低保家庭滋生出一種日益增長的無能為力和沒有尊嚴的感覺，一種除每日掙扎生存外不能思考、規劃或夢想的感覺。如，基於經濟原因，超過八成的低保家庭表示已多年沒有去過娛樂場所，近六成的低保家庭自述無法參與社群活動和社會交往，半數左右的低保家庭坦言沒有錢讓孩子參加課外活動，等等[3].
更為嚴重的是，城市低保家庭雖然以生存的意志度過每一天，努力應對貧困，但由於缺乏向上攀登的機會階梯，難以實現尋求一種更美好生活的願望。試想，如果階梯到位，其努力可以幫助他們擺脫貧困。而最好的機會階梯，應是為他們創造就業機會[4].
二、擺脫貧困：有工作就是福
在有關城市低保物件如何擺脫貧困的討論中，一個頗有影響的觀點認為：就業是城市低保物件擺脫貧困的最佳途徑。本文認同這一判斷，並提出以下三個理由加以佐證。
第一、對低保家庭而言，在普遍缺乏物質和生產性資產的情況下，勞動力實際上構成了其眾多生存策略的核心內容，因而可能是其主要甚至是惟一的資產。為低保家庭提供運用其最有價值的資產——勞動力就業的機會，其脫貧效果可能最為彰顯。
第二、城市低保物件擁有豐富的勞動力資產。主要表現在量大（絕對數量）、面廣（普遍程度）兩個方面。與其他發達國家或地區的城市貧困人口相比，我國城市低保物件的一個突出特徵是：勞動年齡人口（男性16-59歲，女性16-54歲）所佔比重較大。根據學者唐鈞的估計，在全國1930.8萬（2002年6月的資料）城市低保物件中，處於勞動年齡階段的四類物件（下崗職工、失業人員、待崗職工和在職職工）約佔全部物件的61%.如果加上與他們相關的“低保家庭其他成員”，總計高達85%[5].也就是說，我國城市低保物件可能具有就業潛力的人口超過八成。而香港特區的情況則有所不同。以香港綜合社會保障援助計劃為例，截止到2003年12月，香港綜援計劃個案總計290206萬人，其中年老者佔整個綜援人口的50.7%，永久性殘疾佔5.4%，健康欠佳者佔7.7%，單親家庭佔12.9%，低收入者佔4.7%，失業人員佔17.3%，其他人員佔1.5%[6].換句話說，即便滿打滿算（單親家庭、低收入者和失業人員三者合計），香港特區全部綜援個案中，可能具有就業潛力的人口約佔四成。不足大陸地區的半數。
城市低保物件的另一個典型特徵是：處於勞動年齡段的未就業人員多，涉及面廣。基於北京市東城區的調查結果，在受訪的1275名低保家庭成員中，共有909人屬於勞動年齡人口，其中未就業人員高達539人，佔勞動年齡人口總量的57.3%.進一步分析表明，在這些未就業人員中，共涉及低保家庭383戶，佔調查總戶數的81.3%.也就是說，有八成多的低保家庭至少右一名處於勞動年齡段的未就業人員。
顯然，城市低保物件儲備著豐富的勞動力資源，與我國急劇的經濟社會轉型和低保制度建立初衷直接關聯。因為，我國低保制度建立的一個重要目標就是配合國有企業改革、為失業和下崗職工提供基本生活保障。而大量失業、下崗人員進入低保群體，自然會形塑其生態，形成一個有別於傳統物件（以“三無”物件為主）的人口結構。正因如此，透過提供就業機會來挖掘低保物件蘊藏的寶貴資源，無論是對深化城市低保制度抑是緩解城市“新貧困”，都具有特別重要的現實意義和政策意含。
第三、絕大多數城市低保物件具有強烈的就業意願和動機。就業意願和動機是勞動力資源進入勞動力市場的前提。眾多文獻顯示，造成低保家庭生活困難的主要原因是勞動力長期下崗或失業[7]；低保家庭目前遇到的最大困難找工作難[8]；低保家庭最希望社會或政府提供的幫助是為家庭成員提供就業機會[9].北京市東城區的調查資料也印證了這一點。在受訪的539名有勞動能力的低保未就業人員中，89.1%的人表示有就業的意願。在餘下者中，大多是限於自身年齡，健康狀況，文化技能和有家庭成員需人照顧。
事實上，目前許多城市的低保物件每年以數萬計的速度退出低保制度庇護，正是積極就業政策產生的獨特功效。據媒體報道，截至2003年9月末，天津市透過建立失業保險、最低生活保障和再就業聯動機制，已有5萬多名"低保戶"實現再就業，主動退出吃"低保"行列。上海市實行勞動就業和民政救助聯動以來，僅2003年就有5萬多低保家庭退出“低保”，走上就業崗位。江西省透過政府購買崗位等多種就業形式，2003年享受城市低保的人數比2002年年減少了13萬人，首次出現負增長。
由此可以看出，對低保家庭而言，就業有助於走出貧困，恢復自身價值和尊嚴，代表著一種福氣；對政府而言，提供低保物件就業機會，促進其就業和再就業，是減輕財政負擔，維護社會穩定的重要舉措，也是低保制度規範化的核心內容和未來的工作重點。
三、就業難點：最後僱傭或者根本不被僱傭的人
就業的關鍵在於勞動力的質量和脆弱程度。從收入和健康的角度看，脆弱性是指一個人在一段時間內將要經歷的收入和健康貧困的風險[10].脆弱性是一個動態的概念，難以用單項指標測量。本文擬用年齡、文化程度、專業技能、健康狀況、未就業時間和家庭負擔等指標來量度處勞動年齡段未就業的城市低保物件（簡稱“低保未就業人員”）的質量和脆弱性。如無特別說明，下文資料主要來自北京東城區低保物件的抽樣調查。
1.年齡以中高齡居多。調查結果顯示，受訪物件中，年齡在30歲以上的佔90.2%，35歲以上的佔79.9%，可見低保未就業人員多處中高年齡。這一年齡結構與勞動力市場需求存在較大差距。據調查，2004年北京市用工單位年齡要求在30歲以下的佔71.4%，35歲以下的佔91.9%[11].
2.文化程度以初高中為主。資料顯示，受訪物件中，文化程度為小學及以下的佔8.4%，初中的佔38.6%，高中（職高、技校、中專）的佔50.3%，大專及以上的佔2.8%.可見，低保未就業人員以初高中文化程度為主，兩者合計佔88.9%.這一學歷結構與勞動力市場需求的差距也很明顯。據統計，2004年北京市用工單位文化程度需求為大專及以上的佔總需求量的39.3%，為高中的（職高、技校、中專）佔總需求量的42.3%，為初中及以下的佔總需求量的9.2%[12].
3.無技術或技能單一。勞動部門頒發的技術證書是勞動者擁有特定專業技能的客觀標準之一。從調查結果看，78.1%的低保未就業人員沒有任何專業技術證書。即便是已獲得技術證書的人員，其勞動技能也十分單一。如，持有機動車駕駛證者超過半數。這顯然與勞動力市場需求有一定的落差。資料顯示，2004年北京市用工單位對
求職者各項技術等級有要求的佔44.6%[13].
4.健康狀況普遍較差。調查顯示，在受訪的539名低保未就業人員中，自述身體狀況較差的佔42.8%，其中患有慢性疾病和嚴重疾病的比例高達25.6%；患有不同型別殘疾的佔19.3%；完全喪失和部分喪失勞動能力的分別佔9.7%和25.4%.
5.未就業時間長。調查結果表明，絕大部分低保未就業人員長期處於無工作狀態。資料顯示，71.6%的人累計無工作時間達3年以上，57.2%的人累計無工作時間在5年以上，31.4%的人累計無工作時間在10年以上。
6.家庭不能獨立生活的人多。在調查的1275低保家庭成員中，老年人（60歲以上）佔10.8%，在校學生佔20.1%，身患各種疾病的佔28.6%，殘疾人佔12.7%；生活半自理和完全不能自理的合計佔9%.從涉及的家庭數看，生活半自理和完全不能自理的涉及103個家庭，佔家庭數的21.9%；在校學生涉及238個家庭，佔家庭數的50.5%，老年人涉及115個家庭，佔家庭數的23.4%.顯然，老、幼、病、殘人員在低保人口或家庭中佔有相當的比重。家庭不能獨立生活的人多，不僅會增加家庭經濟負擔，也會拖累其他成員進行有收入的勞動。
由上可知，城市低保未就業人員的典型特徵是：中高齡初級勞動力，不良的健康狀況，長期未就業，家庭中不能獨立生活的人多以及家庭成員獲得經濟收入的機會就限。應當說，在勞動力市場總量和結構失衡的背景下，在日益激烈的就業市場競爭中，這批人顯然處於弱勢地位。倘若把目前勞動力市場需求人員加以排序，可以肯定，他們屬於勞動力市場中最後僱用或根本不被僱傭的人。
四、政策選擇：投資於工作崗位和社群
上文分析表明，我國城市低保物件主要是這樣一類弱勢人群：他們持續生活在貧困中。雖然就業是擺脫貧困的最佳途徑，但限於勞動力的質量和脆弱性，他們大多淪為勞動力市場中最後僱用或根本不被僱傭的人。
針對城市低保物件的脫貧政策必須根基於他們的實際需要。而投資於工作崗位和社群是當前政策的現實選擇。具體而言，基於城市低保物件年齡偏大，文化程度不高，無技術或技能單一，健康狀況普遍較差，未就業時間較長和家庭不能獨立生活成員多的特點，有針對性地開發以社群為基礎的支援性就業專案，對保持低保家庭可持續生計，進而幫助他們擺脫貧困至關重要。
所謂以社群為基礎的.支援性就業專案，其核心內容主要有兩點。一是基於勞動力的支援性專案。由於絕大多數城市低保物件只有弱就業能力，有目的性的開發一些基於勞動力的支援性就業專案顯得尤為緊要。這些專案的目標不在於有效利用低保家庭的勞動力資源，為社會創造更多的財富，而是透過就業這一政策工具增加低保家庭的收入，增強他們對生活的自控能力，進而建立被貧困摧毀的尊嚴感。一句話，為城市低保物件提供工作機會是為了改善本人及家庭福利。二是就業支援性專案應以社群為基礎。與其他就業人群相比，城市低保物件再就業有其特有的困難和障礙，如技能水平低，健康狀況差，家庭需要照顧的成員多，無法承受工作期間的交通費用和難以利用職業訓練將其技能轉化為可以轉業的技能等。而讓他們在社群內就業有助於緩解上述問題。這是因為，在家門口工作不僅能大幅減少城市低保物件的就業成本，方便他們照料有需要護理的家人，更為重要的是，社群就業能配合城市低保物件的自身素質。因為社群崗位（如社群保安、保潔、保綠等）對從業人員的年齡、文化程度和職業技能的要求相對較低，經過短期的職業培訓可以很快達到上崗要求。從這個意義上說，社群是城市低保物件工作機會的重要來源。
開發以社群為基礎的支援性就業專案，主要責任在政府。一方面，每天生活的重壓和渴望就業的意願，迫使低保物件幾乎窮盡了所有的再就業資源和可能的就業機會，但限於經濟因素和自身素質，他們大多被排斥在勞動力市場之外，成為“剩餘勞動力”，亟待政府的援手。另一方面，幫助社會特困群體就業和再就業，使他們擺脫貧困，既是政府應有的責任，也是職責所在。
從現有的經驗看，政府可採取三種方式為城市低保物件創造就業崗位。一是政府直接投資興辦公共服務工作專案，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災等。二是政府出資購買公益性崗位，如社群環境保潔、社群保安、社群車輛看管、小區物業管理等。三是培植低保物件自己的就業組織。如小額貸款組織，社群公共服務社等。這些專案或組織的開發和挖掘，不僅能為城市低保物件直接提供短期工作機會，支付其酬勞，以維持其基本生計，進而實現“救急也要救窮”的目標。從更長遠一點看，也有助於改善社群基礎設施和管理，增強社群服務功能。一言蔽之，開發以社群為基礎的支援性就業專案實際上是一個建立機會和本地財富的新迴圈。
應當說，為就業特困群體（包括城市低保物件）開發以社群為基礎的支援性就業專案，正日益受到政府的高度重視，其社會效益也很明顯。目前在全國開展的以“送政策、送崗位、送技能、送服務”為內容的再就業援助行動，為就業特困群體創造了數以萬計的工作崗位，極大地改善了城市低保物件的貧困面貌。根據媒體報道，北京市2004年再就業援助活動週期間，全市將以社群公益性就業崗位為重點，為失業人員集中開發5000個就業崗位；上海市透過開發環境保護協管、市容環境協管、交通協管、社群助殘助老、衛生消毒保潔等12個專案，預計2004年可使6萬下崗失業人員再就業。
然而，需要指出的是，政府在努力開發支援性就業專案並使之成為常設機制的同時，也應儘早防止可能出現的兩個方面的問題。一是支援性就業對勞動力市場的衝擊，二是支援性就業可能降低就業者市場就業的意願，產生“職場疏離”。
註釋:
[1]亞行專家組（2002）：《中國城市貧困問題研究》，未公開出版。
[2]尚曉援（2003）：《中國社會救助體系研究報告》，未公開出版。
[3]北京市東城區民政局北京市委黨校社會學教研部（2004）：《東城區完善最低生活保障制度，促進低保人員勞動就業研究》，未公開出版。
[4]國際勞工局（2003）：《努力擺脫貧困》，國際勞工大會第91屆會議局長報告。
[5]唐鈞（2004）：《“可持續生計”與城市就業》，未公開出版。
[6]參見香港社會福利署網站
[7]湖南省統計局（2003）：《湖南省城鎮居民最低生活保障狀況調查報告》，來源於湖南省統計網站。
[8]民政部（2002）：《全國百城萬戶低保抽查結果》，來源於湖南省統計網站。
[9]資料源自作者的調查筆記。
[10]世界銀行（2001）：《2000/2001年世界發展報告：與貧困作鬥爭》，中國財政經濟出版社。
[11]參見北京統計資訊網：“2004年什麼條件的人最受用人單位歡迎？”
[12]同上
[13]同上